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本課題主要從以下六個(gè)層次著(zhù)重分析地方政府間跨區域合作治理行政制度的創(chuàng )新路徑：一是行政機構設置層面。主要包括建立區域性地方政府聯(lián)盟、地方性公共事務(wù)管理局、綜合性政績(jì)考核制度、多元性評估體系等。

二是聯(lián)席會(huì )議制度層面。主要從基本概念、存在問(wèn)題和原因以及創(chuàng )新路徑角度分析不具有行政隸屬關(guān)系的地方政府或職能部門(mén)，通過(guò)行政首長(cháng)或部門(mén)領(lǐng)導的定期或不定期會(huì )晤，商討區域合作中面臨的重大問(wèn)題，并在平等協(xié)商的基礎上達成相關(guān)的合作協(xié)議，如何以解決跨區域合作治理過(guò)程中遇到的問(wèn)題。三是利益協(xié)調機制層面。主要分析跨區域治理中地方政府間利益協(xié)調機制的概念、形式和類(lèi)型，影響因素以及利益形成機制、利益補償機制，利益分享機制和利益約束機制方面的建構路徑；四是行政運行機制層面。主要包括建立信息交互機制，危機應對機制、評價(jià)考核機制，吸納退出機制、行為約束機制等。五是行政制度環(huán)境層面。主要包括選擇多樣化區域治理模式，建立區域合作公約，簽訂府際服務(wù)契約，設立區域共同發(fā)展基金，構建地方公共組織網(wǎng)絡(luò )關(guān)系等。六是行政制度主體層面。主要包括樹(shù)立可持續發(fā)展的區域合作觀(guān)和區域共贏(yíng)理念，制定統一的區域戰略合作規劃，實(shí)施“和而不同”的區域整合政策，加強地方政府人力資源建設等。

方雷，山東大學(xué)特聘教授、二級教授，人文社科青島研究院院長(cháng)，政治學(xué)與公共管理學(xué)院和馬克思主義學(xué)院教授博士生導師，教育部“新世紀優(yōu)秀人才”，國務(wù)院政府特殊津貼專(zhuān)家；鐘世紅，山東社科院科研處、山東大學(xué)地方政府管理研究所研究員，博士。

緒 論............1

第一章 跨區域治理及制度供給理論 ............ 42

一、地方政府跨區域治理的屬性 ............ 42

二、跨區域治理的制度供給條件 ............ 47

第二章 區域化與地方政府改革 ............ 53

一、理解區域化 ............ 54

二、區域化對地方政府改革的挑戰 ............ 59

第三章 跨區域治理的制度變遷 ............ 81

一、跨區域治理制度變遷的動(dòng)力機制 ............ 82

二、跨區域治理制度變遷的阻力因素 ............ 88

三、跨區域治理制度變遷的合力模型 ............ 89

第四章 跨區域治理中行政制度運行的障礙 ............ 102

一、跨區域合作治理中制度運行的異化 ............ 102

二、跨區域合作治理中制度監督的困境 ............ 106

三、跨區域合作治理中制度評價(jià)的缺失 ............ 110

第五章 創(chuàng )新跨區域治理的行政機構設置 ............ 117

一、組建地方政府聯(lián)盟 ............ 117

二、設立區域公共事務(wù)管理局 ............ 122

三、組織區域合作論壇與合作洽談會(huì ) ............ 128

第六章 創(chuàng )設跨區域治理的聯(lián)席會(huì )議制度 ............ 131

一、地方政府間聯(lián)席會(huì )議制度的基本屬性 ............ 132

二、地方政府間聯(lián)席會(huì )議制度運行狀況 ............ 142

三、地方政府間聯(lián)席會(huì )議制度存在的問(wèn)題及成因 ............ 156

四、地方政府間聯(lián)席會(huì )議制度的創(chuàng )設路徑 ............ 169

第七章 構建跨區域治理的利益協(xié)調機制 ............ 181

一、跨區域治理利益協(xié)調機制的概念與形式 ............ 182

二、跨區域治理與地方利益的發(fā)展變化 ............ 190

三、跨區域治理中阻礙利益協(xié)調的影響因素 ............ 195

四、跨區域治理利益協(xié)調機制的制度構建 ............ 207

第八章 完善跨區域治理的行政運行機制 ............ 223

一、信息交互機制 ............ 223

二、行為約束機制 ............ 235

三、危機應對機制 ............ 237

四、評估考核機制 ............ 242

五、吸納退出機制 ............ 250

第九章 優(yōu)化跨區域治理的行政制度環(huán)境 ............ 252

一、完善相關(guān)法律法規體系 ............ 252

二、建立區域信用體系 ............ 258

三、構建網(wǎng)絡(luò )化區域治理體系 ............ 265

四、設立區域公共發(fā)展基金 ............ 269

五、建立區域合作公約 ............ 272

六、簽訂府際服務(wù)契約 ............ 273

第十章 加強跨區域治理的行政主體建設 ............ 275

一、樹(shù)立跨區域治理意識 ............ 275

二、制定統一的區域戰略合作規劃 ............ 279

三、實(shí)施和而不同的區域整合政策 ............ 281

四、加強跨區域治理人力資源建設 ............ 282

緒論

全球化和區域化已成為當今世界發(fā)展的兩個(gè)必然趨勢。隨著(zhù)國內分權

化和市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，我國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展也呈現出區域化的態(tài)勢，

區域一體化格局正在逐漸形成。然而，隨著(zhù)區域一體化的推進(jìn)，區域問(wèn)題

和區域公共事務(wù)不斷凸顯，傳統的“內生性行政區行政”已經(jīng)無(wú)力解決發(fā)

展中遇到的如產(chǎn)業(yè)結構趨同、地方保護主義、區域內公共服務(wù)不足等諸多

問(wèn)題。這嚴重限制了區域發(fā)展目標的實(shí)現，影響了區域內民眾和政府的利

益。因此，要想實(shí)現突破性發(fā)展，地方政府必須打破現有的行政區劃界限，

實(shí)現區域內的統籌協(xié)調發(fā)展。

20 世紀 80 年代以來(lái)，西方發(fā)達國家出現的治理變革運動(dòng)對我國產(chǎn)生

了很大的影響，治理理念被廣泛地應用到我國的行政改革以及公共管理模

式再造過(guò)程中?？鐓^域治理作為治理理論在區域層次上的運用，已經(jīng)成為

當代地方治理實(shí)踐中被廣泛采用的一種治理形式。這為我國的區域一體化

發(fā)展提供了重要的理論支撐。

同時(shí)，20 世紀 80 年代以來(lái)，制度范式革命使得新制度主義研究方法

成為不可阻擋的潮流，制度被作為提高績(jì)效的最優(yōu)方法而在政治學(xué)研究中

被廣泛討論。從跨區域治理的制度供給角度進(jìn)行研究，能夠指導地方政府

在實(shí)踐中形成跨區域合作治理的行為取向，解決現實(shí)生活中的諸多跨區域

公共治理問(wèn)題。然而，在跨區域治理需求日益增加的背景下，現存的地方政府行政管

理體制在制度供給、實(shí)施和變遷中存在諸多困境。我們認為，一方面，“由

于資源稟賦的差異和越來(lái)越多的跨區域公共問(wèn)題的突顯，各地區之間通過(guò)

互利合作來(lái)實(shí)現利益最大化的需求越來(lái)越迫切”a；另一方面，由于現有

的地方行政還是以“閉合式的行政區行政”為主，區域公共管理無(wú)法適應

地方政府間跨區域合作治理。所以，有必要通過(guò)新型地方行政制度的生產(chǎn)

和供給，建立雙邊或多邊的協(xié)商機制，進(jìn)行充分的信息溝通和交流，降低

交易成本，在一定的區域內，實(shí)現有效的集體行動(dòng)，從而促進(jìn)區域一體化

發(fā)展和合作共贏(yíng)。

一、研究意義

從世界范圍來(lái)看，“當今世界已是一個(gè)全球化和地區化并行發(fā)展、全

球主義和區域主義共同崛起的時(shí)代” b。全球化和區域化是當今世界發(fā)展

的兩個(gè)向度。在某種意義上，經(jīng)濟全球化導致了區域化，區域一體化推動(dòng)

了全球化，區域化與全球化是互促互進(jìn)的對立統一體。當今全球化的步伐

在加快，區域問(wèn)題頻出，區域公共事務(wù)在增加，地方政府間的單邊行政已

無(wú)法適應現實(shí)的區域治理需求。這在客觀(guān)上要求地方政府實(shí)行跨區域合作

治理，實(shí)現區域的一體化發(fā)展。

從國內情況來(lái)看，隨著(zhù)市場(chǎng)化與分權化改革的不斷發(fā)展，區域一體化

格局逐漸形成，區域合作有了突破性的進(jìn)展。同時(shí)，大量的區域公共問(wèn)題

a 石佑啟：《論區域合作與軟法治理》，《學(xué)術(shù)研究》，2011 年第 6 期。

b 陳瑞蓮：《區域公共管理研究的若干問(wèn)題述評》，《新華文摘》，2004 年第 10 期。

也涌現出來(lái)，已經(jīng)超越了體制性的地理界限，對特定地區或鄰近地區產(chǎn)生

了外部效應，單一的行政區劃政府和現行的行政管理體制對提供跨區域的

公共服務(wù)已經(jīng)力不從心，需要多個(gè)地方政府聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行合作治理。

（一）問(wèn)題的提出

隨著(zhù)市場(chǎng)化與分權化的發(fā)展，區域一體化格局逐漸形成。同時(shí)，大量

的區域公共問(wèn)題也涌現出來(lái)。例如，跨區域環(huán)境資源保護、突發(fā)性公共問(wèn)

題的處理、地區社會(huì )治安狀況與犯罪、地方基礎設施的發(fā)展等，都與區域

共同利益息息相關(guān)，同時(shí)也會(huì )超越體制性的地理界限，對特定地區或鄰近

地區產(chǎn)生外部效應。單一的行政區劃政府對提供跨區域的公共服務(wù)已經(jīng)力

不從心，需要多個(gè)地方政府聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行處理。公共問(wèn)題的增生在某種程

度上是與市場(chǎng)機會(huì )主義的出現相伴而生的，而且隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟在全球化進(jìn)

程中的拓展具有了全球性?！皞€(gè)體對公共利益的冷漠與無(wú)奈，或者說(shuō)個(gè)體

理性與集體理性的矛盾，公共權力與個(gè)體權利的沖突，是公共問(wèn)題治理過(guò)

程中現代國家制度內部和國家制度建設面臨的重大問(wèn)題?！盿

從理論研究角度看，針對跨區域地方治理問(wèn)題，國內外學(xué)者從財政學(xué)、

區域經(jīng)濟學(xué)、博弈論、新公共管理、制度經(jīng)濟學(xué)等視角分別對其進(jìn)行了深

入的研究。但是針對跨區域地方治理中的行政制度研究相對較少，而制度

匱乏正是諸多跨區域地方治理問(wèn)題產(chǎn)生的根源。參與合作的主體爭奪合作

收益而采取的機會(huì )主義行為，如地方市場(chǎng)分割、地方保護主義等，增加了

區域合作的內生成本，交易費用增加。這將導致難以實(shí)現有效合作的囚徒

困境的形成，無(wú)疑對區域協(xié)調發(fā)展非常不利。針對這個(gè)問(wèn)題，可以通過(guò)設

a 潘偉杰：《制度、制度變遷與政府規制研究》，上海三聯(lián)書(shū)店出版社 2005 年版，導論，第 4 頁(yè)。

置新的明確規則來(lái)化解負外部性問(wèn)題，減少內生交易成本。建立科學(xué)合理

的行政制度能夠保障區域的協(xié)調發(fā)展，化解負外部性帶來(lái)的諸多問(wèn)題。本

研究綜合運用外部性理論、公共選擇理論、制度變遷理論以及“囚徒困境”

理論，對跨區域地方治理中的行政制度進(jìn)行研究。本研究試圖通過(guò)對跨區

域地方治理中的行政制度發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，挖掘利益沖突的根源，提

出完善的建議。

地方政府間橫向關(guān)系是政府過(guò)程領(lǐng)域的熱門(mén)話(huà)題，國內諸多著(zhù)名學(xué)者

對此都有論述，比如 1998 年林尚立的《國內政府間關(guān)系》，2000 年謝慶

奎的《中國政府的府際關(guān)系研究》，但絕大多數文獻聚焦于研究中央與地

方之間的關(guān)系。對于地方政府間跨區域問(wèn)題的研究，有張緊跟的《當代中

國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調研究》。國內其他學(xué)者主要是對區域經(jīng)濟的研

究，很少有學(xué)者從制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析跨區域公共管理問(wèn)題。金太軍與

沈承誠的《區域公共管理制度創(chuàng )新困境的內在機理探究——基于新制度經(jīng)

濟學(xué)視角的考量》，是從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度研究區域公共管理制度的困

境。金太軍的《區域公共管理趨勢的制度供求分析》，也是從制度的供給

與需求方面研究區域公共管理趨勢。所以現有的對地方政府間跨區域公共

事務(wù)治理的制度研究是不完善的。

20 世紀 70 年代中期以來(lái)以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)流派（New

Institutional Economics）在經(jīng)濟界的影響力不斷擴大，新制度經(jīng)濟學(xué)逐漸

成為西方一個(gè)重要的經(jīng)濟學(xué)理論。

從現實(shí)實(shí)踐看，地方政府間關(guān)系難以理順已經(jīng)成為地方發(fā)展共贏(yíng)的重

要障礙，地方政府在橫向關(guān)系上如何定位自己，已經(jīng)成為各級地方政府亟

待解決的問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)我國政府和市場(chǎng)的關(guān)系比較模糊，隨著(zhù)區域間經(jīng)

濟聯(lián)系的增多，地方政府間跨行政區的競爭與合作也不斷深入。所以理順

和發(fā)展各地區政府之間的橫向關(guān)系，對于推動(dòng)我國地方政府間關(guān)系的健康

發(fā)展具有重要的現實(shí)意義。首先，有助于消除區域行政壁壘，構建區域大

市場(chǎng)，提高區域整體競爭力。目前，我國長(cháng)江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤

海灣京津冀、粵港澳大灣區等區域經(jīng)濟發(fā)展迅速，區域內部逐漸形成統一

的大市場(chǎng)。但是，地方政府作為獨立的利益主體，受傳統行政區行政觀(guān)

念、地方利益、個(gè)人政績(jì)等方面的影響，在區域合作過(guò)程中，仍然人為設

置了很多貿易壁壘，無(wú)形之中增加了不同行政區域之間的交易成本，影響

了資源流通的效率。單純依靠市場(chǎng)的力量難以解決這些問(wèn)題。因此，合理

解決不同行政區域間的利益沖突有助于減少區域內部經(jīng)濟主體之間的交易

費用，促進(jìn)資源合理有序流通，從而提升區域整體的競爭力，促進(jìn)區域經(jīng)

濟快速、穩定、健康發(fā)展。其次，有助于區域協(xié)調發(fā)展，保障區域內部公

平。目前，我國區域一體化組織大多是“強—弱”聯(lián)合的合作形式。在合

作過(guò)程中，受經(jīng)濟效率因素的影響，資金、技術(shù)、項目、人力資源等因素

多向經(jīng)濟實(shí)力強的地區流動(dòng)。這將導致區域內部不同行政區劃間的經(jīng)濟差

距進(jìn)一步拉大，導致區域利益失調，使不同地方間的利益沖突更加嚴重，

不利于區域的協(xié)調發(fā)展。在利益失調的過(guò)程中，受影響最大的是相對落后

的地區，這有可能增加區域間的不公平。構建合理的跨域治理行政制度可

以有效地避免這些問(wèn)題，實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展，保障區域內部公平。

隨著(zhù)區域內地方市場(chǎng)經(jīng)濟的開(kāi)放化、合作化發(fā)展趨勢不斷深入，由于

市場(chǎng)競爭性、資源稀缺性、相對閉合性的行政區劃所引致的信息不對稱(chēng)以

及地方政府作為理性經(jīng)濟人的自利性動(dòng)機，包括產(chǎn)業(yè)結構趨同、公共基礎

設施重復建設、突發(fā)性公共危機以及生態(tài)環(huán)境破壞引致連鎖效應等在內的

區域性公共問(wèn)題不可避免。目前，國家和有關(guān)地方政府區域一體化、提升

區域競爭力的政策導向較多，而針對行政制度設計和運行機制創(chuàng )新等方面

的制度性供給相對匱乏。因此，如何突破行政區劃界限，克服地方政府各

自為政所導致的負外部性效應，以合作治理的方式解決跨區域公共事務(wù)，

成為地方政府需要解決的新挑戰。

跨區域地方政府間的合作治理需要理論的指導，區域公共管理的現實(shí)

問(wèn)題迫切需要制度的創(chuàng )新。這樣的研究不僅具有迫切的現實(shí)意義，更具有

重要的理論價(jià)值。

本書(shū)不局限于純粹而抽象的理論研究，而是緊緊圍繞種種現實(shí)問(wèn)題和遇到的困難，有針對性地實(shí)現理論和實(shí)踐相結合，注重研究成果的創(chuàng )新性和可操作性，希望通過(guò)本研究為區域合作治理提供創(chuàng )新的制度設計和切實(shí)有效的對策，為地方經(jīng)濟社會(huì )全面發(fā)展提供理論服務(wù)。

·第一章 跨區域治理及制度供給理論

隨著(zhù)跨區域公共問(wèn)題和公共事務(wù)的大量興起，地方政府間的開(kāi)放和合

作趨勢不斷深入，府際間的合作治理需要突破行政區劃界限，克服區域發(fā)

展導致的負外部性效應，以合作治理的形式提供優(yōu)質(zhì)的區域公共產(chǎn)品和公

共服務(wù)。因此，急需構建新型的跨區域合作治理的行政制度以克服集體行

動(dòng)的困境，提高地方政府參與跨區域治理的積極性，增強跨區域合作的動(dòng)

力，以實(shí)現地方政府間跨區域的合作治理。

一、地方政府跨區域治理的屬性

地方政府合作治理跨區域公共事務(wù)是指若干地方政府基于共同面臨的

公共事務(wù)問(wèn)題，依據一定的協(xié)議章程或合同，將公共資源在地區之間重新

分配組合，獲得最大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的活動(dòng)。這一概念包括了以下

幾個(gè)方面的內容：一是合作治理的基礎是地方政府間達成的協(xié)議；二是合

作治理的目標是實(shí)現區域間的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的最大化；三是合作治

理的客體是區域間的公共事務(wù)。

（一）地方政府間跨區域公共事務(wù)的特征

地方政府間跨區域公共事務(wù)治理的核心是跨區域公共物品，而跨區域

公共物品屬于公共物品的一種特殊類(lèi)型，所以也具備公共物品非排他性和

非競爭性的特征?？鐓^域公共物品除了具有一般公共物品所具有的共性，

還具有“高度滲透性”“不可分性”的特征，同時(shí)還具有供給與需求主體

的復雜性和多樣性等特征。

跨區域公共物品的供給主體更為多元，不僅涵蓋政府、企業(yè)、社會(huì )組

織等多元主體，更跨越多個(gè)區域以及多個(gè)層級的政府或職能部門(mén)。這也決

定了其供給過(guò)程充滿(mǎn)競爭和利益博弈?？鐓^域公共物品的需求主體作為“理

性經(jīng)濟人”，都希望最小化成本、最大化收益，因此難免會(huì )產(chǎn)生“搭便車(chē)”

的機會(huì )主義行為。這些特征決定了現實(shí)中地方政府必須在跨區域公共物品

供給中尋求合作。

（二）跨區域公共事務(wù)治理中地方政府的角色定位

地方政府具有提供公共物品的責任，但是在跨區域合作治理公共事務(wù)

中，地方政府首先代表的是本地區的利益，而不是整個(gè)區域的利益。依靠

單個(gè)地方政府往往無(wú)法解決跨區域公共事務(wù)。依靠中央政府解決跨區域公

共事務(wù)，又容易造成各個(gè)地區福利的損失不同。美國著(zhù)名新制度主義學(xué)者

埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“我不同意如下看法，即中央政府管理或私人

產(chǎn)權是避免公用地災難的唯一途徑?！彼ㄟ^(guò)實(shí)證研究認為：“在一定的

自然條件下，面臨公用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，

來(lái)改變他們所處的情況的結構?！?p/>

地方政府的公共性和自利性表明，在區域性公用資源治理過(guò)程中，地

方政府不僅是地方公共事務(wù)的管理者，對所管轄的行政區域內公共事務(wù)起

著(zhù)決定性的影響，同時(shí)還是具有特殊利益的行為主體，與其他地方政府以

及區域社會(huì )共同構成區域性公用資源治理的力量。a 所以，跨區域治理公

共事務(wù)只能依靠地方政府自身，而制度又相對是有效率的，訴諸制度來(lái)解

決跨區域合作問(wèn)題是必然選擇。同時(shí)，由于資源稟賦的差異和越來(lái)越多的

跨區域公共問(wèn)題的突顯，各地區之間通過(guò)互利合作來(lái)實(shí)現利益最大化的需

求也越來(lái)越迫切。只要能進(jìn)行良好的信息溝通，建立雙邊或多邊協(xié)商機制，

降低交易費用，在一個(gè)相對規模較小的組織中，實(shí)現集體行動(dòng)應該是可能

的。b 所以在地方政府跨區域合作中，只要參與合作的成員數量適中，成

功實(shí)現合作是有可能的。

從現實(shí)情況來(lái)看，隨著(zhù)我國區域經(jīng)濟一體化的不斷發(fā)展，地方政府逐

漸意識到，如果繼續陷于相互間的惡性競爭，遵循以鄰為壑、行政區經(jīng)濟

的傳統思路，“很難徹底扭轉參與區域和全球產(chǎn)業(yè)分工水平低、產(chǎn)品附加

價(jià)值小、品牌形象弱、產(chǎn)業(yè)鏈短、營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò )窄的局面，只會(huì )因路徑依賴(lài)效

應而在粗放型發(fā)展道路上越陷越深”c。同時(shí)，大量跨界公共事務(wù)和公共

問(wèn)題的出現也呼喚著(zhù)地方政府合作。出于現實(shí)的需要，地方政府間橫向合

作不斷增加，協(xié)作機制不斷完善，各地在經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境和文化等領(lǐng)域，

圍繞著(zhù)貿易一體化、基礎設施建設、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結構調整、社會(huì )保障、

地方應急管理、信息服務(wù)、科學(xué)技術(shù)等方面展開(kāi)了廣泛的合作。a

（三）地方政府跨區域合作治理中制度的功能

諾斯認為，制度構造了人類(lèi)互動(dòng)的結構，它能幫助個(gè)體形成與他人進(jìn)

行交易的合理預期，是降低不確定性的主要手段。b 在不完全知識和有限

理性的世界里，市場(chǎng)過(guò)程必須由制度加以組織，制度提供了普遍和穩定的

行為規則，能夠降低搜尋、談判和監督等交易成本，創(chuàng )造合作條件并提供

激勵機制。制度是幫助市場(chǎng)主體以節約方式獲取信息的有用工具，為人們

彼此聯(lián)系和相互合作提供框架。制度為企業(yè)家制定和實(shí)施戰略計劃提供了

參照，同時(shí)也為經(jīng)濟主體提供了與市場(chǎng)條件有關(guān)的信息。c 個(gè)人追求利益

最大化，卻由于認知能力有限又總是處在信息不完全和不對稱(chēng)的環(huán)境中，

于是在交易中就會(huì )發(fā)生欺詐、偷懶、“搭便車(chē)”等機會(huì )主義行為，從而使

人與人之間發(fā)生利益沖突和摩擦，增加交易費用和交易后果的不確定性，

最終損害自己的福利，而制度就是人們?yōu)榉乐箼C會(huì )主義而締結的契約。d

制度的功能有很多，其中最核心的功能有以下幾點(diǎn)：

（1）好的制度能降低交易費用和社會(huì )運行成本，提高社會(huì )發(fā)展效率。

新制度主義認為：“制度使日常生活中反反復復的討價(jià)還價(jià)最少化；制度

降低了交易費用?！眅 諾斯也指出，現代經(jīng)濟所必需的制度轉型，是“人

格化交換向非人格化交換的轉變”，因為只有非人格化的制度才能“確保

我們的交易成本是低廉的”。a

（2）外部性?xún)炔炕??？扑苟ɡ硪呀?jīng)說(shuō)明：在交易費用為零，產(chǎn)權界

定清晰的情況下，交易雙方自愿交易就可以將外部性?xún)炔炕?，從而有效?p/>

解決外部性問(wèn)題 b；在交易費用大于零的情況下，要想使交易雙方資源交

易實(shí)現外部性?xún)炔炕遣滑F實(shí)的，這時(shí)候就需要一些制度來(lái)使私人利益接

近社會(huì )利益，同時(shí)一定程度上實(shí)現外部性的內部化。c 地方政府在處理與

相鄰地方政府的關(guān)系時(shí)，如果只從本地區利益出發(fā)，做出的決策難免會(huì )對

鄰近區域形成負外部性，只有通過(guò)制度約束才能解決負外部性?xún)炔炕瘑?wèn)題。

（3）協(xié)調、整合與激勵功能。好的制度具有很強的妥協(xié)性、包容性

和整合性，因而能協(xié)調和整合各方面的意志，調適人與人、人與社會(huì )、人

與自然的關(guān)系，調節資源、機會(huì )和利益，是化解沖突、增強合力、實(shí)現共

同發(fā)展的重要途徑和保障，因而是人類(lèi)共同體的黏合劑、社會(huì )關(guān)系的調節

器。d 無(wú)論是好的制度還是壞的制度，一旦形成，就有一定的能動(dòng)性和導

向性。人們如果遵守制度就不會(huì )被社會(huì )淘汰，會(huì )得到他們應得的利益和好

處；同時(shí)，制度也會(huì )懲罰不遵守它的人。這樣制度就可以強化人們遵守制

度的自覺(jué)性。這種制度化的激勵機制與隨意性較大的領(lǐng)導者個(gè)人激勵和政

策激勵相比，具有無(wú)可比擬的科學(xué)性、可靠性和持續性。另外，制度能夠

通過(guò)優(yōu)勝劣汰來(lái)調動(dòng)和激發(fā)人的潛能和活力，好的制度對良性競爭和創(chuàng )造

具有激勵作用，它給人的個(gè)性、才能和主觀(guān)能動(dòng)性以充分發(fā)揮的空間。a

（4）通過(guò)抑制人的機會(huì )主義行為或者提供有效信息降低不確定性。

不確定性的形成主要是因為信息掌握不完全，因此，如果信息被一定的機

構或者個(gè)人較為完全地提供，那樣就會(huì )減少不確定性，在一定程度上抑制

機會(huì )主義行為的發(fā)生。減少不確定性，能夠幫助人們形成合理的預期，減

少人們決策的困難。在地方政府跨區域合作過(guò)程中，各地方政府掌握的具

體信息是不同的，如果沒(méi)有一套信息共享制度的約束，不僅地方政府間合

作是不可能實(shí)現的，而且會(huì )造成地方政府間的相互猜疑和不信任。

總之，制度通過(guò)提供一系列規則界定人們的選擇空間，約束人們之間

的相互關(guān)系，從而減少環(huán)境中的不確定性，減少交易費用，保護產(chǎn)權，促

進(jìn)生產(chǎn)性活動(dòng)，減少沖突，增進(jìn)合作。b 所以，目前無(wú)論是從學(xué)理上還是

現實(shí)中，最好通過(guò)制度的形式來(lái)約束和激勵地方政府間的跨區域合作行為。